El Estado tienes tres formas de intervenir una actividad económica, una de ellas es través de la función Regulatoria, genera un marco normativo, es decir, un sin número de disposiciones para que los niveles de gobiernos (locales o regionales) y demás entidades estatales deban ejecutar y supervisar su cumplimiento por parte de los operadores privados, ejerciendo las otras dos funciones: de gestión y de fiscalización.

Por lo visto, las tres funciones para el Estado tienen una vital importancia, sin embargo la función Regulatoria sigue siendo la herramienta principal y la que marca el derrotero de cómo el Estado va ejercer su función interventora en las actividades económicas, sobre todo de aquellas que tienen que ver con la salud y la vida de los usuarios. En ese sentido, la Regulación no es cualquier cosa para la actividad económica, la forma cómo se ejerce esta función pública puede representar el éxito o fracaso de la iniciativa privada en estas actividades económicas.

A través de la Regulación, el Estado impone sus políticas públicas nacionales en materia de transporte y tránsito terrestre, la política pública sectorial, genera un marco normativo según el cual les dice a todos, entes públicos o privados, cómo es que desea se preste el servicio de transporte en todo el territorio nacional, precisa cuales son las condiciones mínimas de calidad y seguridad de cómo se deben prestar los servicios de transporte de pasajeros y de carga, establece las condiciones de acceso y permanencia para que los operadores ingresen y se mantengan prestando el servicio, por supuesto la regulación también de establecer cuales los beneficios y la promoción de los operadores que cumplen con las condiciones de permanencia en el servicio y del otro lado, también la regulación debe establecer las sanciones ( desde amonestación hasta su expectoración del sistema) de aquellos que no cumplen con las condiciones mínimas de seguridad y calidad en la prestación del servicio; pero uno de los detalles más importante que debe tener un sistema regulatorio es un mecanismo que impida que terceros que no cumplen con las condiciones para acceder al sistema, presten el servicio de transporte de pasajeros y carga, es decir un mecanismo de aislamiento de la informalidad.

Sin embargo, hoy día en materia de transporte y tránsito terrestre no contamos con un sistema de regulación con tales características, al contrario en este sector solamente nos hemos acostumbrado a emitir normas a diestra y siniestra, sin ton ni son; como consecuencia de aquello, tenemos una Regulación en materia de transporte amplísima, exuberante en cuanto exigencia de condiciones, la cuales no agregan valor al servicio, podemos decir en muchos casos redundante, peor aún atosigante para el operador del transporte, justo esta última característica no resulta aplicable para todos en general, en el Perú la Regulación solamente se gestiona y se fiscaliza en contra del segmento que presta servicios de transporte de pasajeros en ómnibus interprovincial de ámbito nacional y de alguna manera también para el servicio de transporte de carga en camión que se desplaza por vías nacionales, para los demás segmentos que operan en el transporte la regulación no le resulta ser atosigante, por cuanto la gestión y la fiscalización de las autoridades nacionales, regionales y locales sobre estos segmentos es inexistente.

El enfoque regulatorio actual del Estado peruano, en materia de transporte y tránsito terrestre, no cumple con el verdadero objetivo que debe tener la función regulatoria, tenemos un marco regulador sin razonabilidad, negado a la simplificación, deficiente e ineficaz. Verdaderamente es una lástima que estemos pasando por una etapa de esfuerzos estériles, luego del neoliberalismo que aplicó al sector en los años 90 del siglo pasado, una desregulación salvaje al transporte terrestre, nos hemos ido al otro extremo, de una etapa sin reglas nos hemos pasado a una etapa de regulación explosiva, iniciada con la expedición del Decreto Supremo No 040-2001-MTC, actualmente podemos contar la friolera suma de 415 o 116 cambios normativos, tal vez uno más o uno menos, pero de que el marco regulatorio del transporte terrestre en el Perú ha sufrido más de 400 modificaciones es una verdad inobjetable.

Consideramos que el actual marco regulatorio del sector transporte terrestre es una locura, ninguna actividad económica ha sufrido tamaña inseguridad jurídica, que predictibilidad puede obtener un operador de transporte de personas o de transporte de mercancías para ingresar a invertir en este sector, cuando el piso regulador viene siendo cambiado por las autoridades cada tres meses y estos cambios no solamente reflejan inestabilidad, sino que representan muchas veces la imposición de nuevas condiciones o requisitos adicionales (tanto así que un bus interprovincial en el Perú se ha convertido en una oficina administrativa, esto no ocurre en otro país) esto lleva a aumentar los costos de operación del servicio de transporte, las autoridades deben entender que no solamente es un asunto de más normas para cubrir sus deficiencias en gestión y fiscalización, sino que este exceso regulatorio alienta la decisión de quienes aún están dentro del sistema formal (al ser este mecanismo que beneficia de manera indirecta a los operadores informales, estos últimos no requieren incurrir en mayores costos en el cumplimiento de los nuevos requisitos) es lógico que los operadores de los segmentos formales les quede cómo alternativa, primero mantenerse dentro de la formalidad pero desarrollando conductas informales para mantener su equilibrio financiero frente a la competencia desleal que tiene con los operadores informales o la otra alternativa es abandonar la formalidad para recibir supuestamente los beneficios de ser informal, no cumplir el marco jurídico, estar lejos de los alcances de la gestión pública y de la supervisión y fiscalización sectorial.

Este exceso regulatorio que hemos venido acumulando y que no tiene cuando parar se debe en concreto a dos males que sufre todo el aparato de nuestra administración pública, por un lado la presión mediática de los medios de comunicación sobre las autoridades del Ministerio de Transportes y Comunicaciones cuando estos evidencian que las funciones de gestión y fiscalización en el transporte no vienen funcionando y le exigen soluciones para el día siguiente de todos los problemas acumulados ( siniestralidad, congestión, corrupción, etc.) las autoridades del sector que son aves de paso, con la poca experiencia en gestión regulatoria, cometen el error de entrar a dicho ciclo perverso, que los problemas se resuelven emitiendo más normas, es decir la regulación cómo una respuesta reactiva, más no como una reflexión en el ejercicio de la función pública, que el cambio regulatorio se realice y responda a los problemas luego de un análisis y valoración de todos los pro o contra de la realidad a regular.

El segundo problema de este exceso regulatorio, es la presencia de una burocracia novata en el puesto con poco conocimiento de la realidad del sector y con una vocación de ave de paso, cada vez que se cambia al Director General de Transporte Terrestre o al Ministro de Transporte, todos los funcionarios que llegan a estos puestos al ser de confianza terminan siendo reemplazados por otras personas, con lo cual todo el bagaje acumulado y la continuidad de las políticas públicas se terminan por perder y abandonarse, la gestión en materia de transporte terrestre nunca se termina por consolidar, siempre está en permanente cambio y con ello cualquier regulación que se emita por estos funcionarios termina siendo muy lejana de la realidad, en muchos casos inaplicables o imposibles de tener un seguimiento debido a que no se ha tomado en cuenta los costos de su supervisión o fiscalización.

Cómo una muestra de estos excesos regulatorios, que por lo general son irracionales y poco eficientes, es el caso del D. S. No 015-2016-MTC, para variar, propone mayores requisitos, con la modificación del Art. 42º del RNAT, sobre el boleto de viaje, la obligación de que todos los boletos de viaje deben tener el nombre del chofer y la placa del vehículo; esta condición para nada agrega valor para la supervisión del servicio si Juan Pérez compra su pasaje con tres meses de anticipación y en el boleto aparezca el nombre del chofer y la placa del vehículo, al contrario esta condición resulta absurda, porque genera mayores costos logísticos y operativos a las empresas, ni el servicio aéreo al momento que expide el boleto al usuario le hace de conocimiento el nombre del piloto y la matrícula del avión, sobre todo en este sub sector donde no existe informalidad, se imaginan, los ómnibus interprovinciales obligados a cumplir esta condición, en tanto los informales no tienen la preocupación de incurrir en estos costos para cumplir con esta obligación, un factor más que la Regulación actúa como un factor de competencia en favor de la informalidad.

El segundo mal que genera exceso regulatorios en el sector transporte, es la presencia de una burocracia, muchas veces altamente profesionalizada, incluso en exceso (con maestrías y doctorados) pero con escaso o nulo conocimiento sobre la realidad del sector, aves de paso que casi siempre tienen buenas intenciones de que la normas pueden resolver los problemas, emitieron un nuevo Reglamento Nacional de Licencias de Conducir el D.S. 007-2016-MTC, fue presentado a todos los medios de comunicación como el dispositivo que resolvería el problema de los choferes imprudentes, negligentes, temerarios, etc. sin embargo en menos de treinta días esta norma ha sufrido tres modificaciones debido a que era imposible su aplicación, posteriormente ha sufrido dos modificaciones más, actualmente los nuevos funcionarios encargados de la oficina normativa de la DGTT, al analizar este dispositivo se han convencido que debe ser derogado, pero el contexto de la presión mediática en que se dio no les permite dejar de lado este dispositivo y conviven con una norma que a todas luces no sirve de mucho. Allí está el problema se junta presión mediática, voluntarismo y cero conocimiento del sector.

No podemos seguir en este camino perverso de un mal enfoque regulatorio por parte de la autoridades del Ministerio de Transportes, hay necesidad de detenerse a reflexionar para no seguir aumentando este exceso regulatorio, con normas exuberantes, redundantes y con la exigencia de mil requisitos sobre los cuales no se tiene capacidad de hacer seguimiento. Nuestra propuesta es que a partir de la fecha no hagamos ningún cambio al marco normativo en materia de transporte y tránsito terrestre sin que previamente los funcionarios encargados se hagan dos preguntas sencillas y en función a las respuestas puedan decidir, una primera pregunta para que regulamos cuales son los objetivos y una segunda, si el Ministerio de Transportes está en capacidad de hacer cumplir el actual marco normativo e imponer la políticas públicas sectoriales.

Cuando nos preguntamos para qué regulamos, estamos indagando que cosa ha fallado de la regulación actual, que nos lleva a emitir una nueva regulación o modificar la existente. Esta pregunta es la que tenemos que responder. No hacer esto podemos estar ocultando otras cosas: como que el asunto no se trata de una tema de regulación incompleta o lagunas, sino una ausencia de gestión sectorial o de una carencia de fiscalización, detrás hay una pereza o una falta de capacidad de los funcionarios encargados del seguimiento, supervisión y fiscalización del marco normativo, o tal vez los órganos de fiscalización de los gobiernos locales o regionales o de la SUTRAN no tienen los suficientes recursos económicos y humanos para cumplir la labor que les impone el actual marco normativo; resultaría una absurdo que se pretenda cambiar el marco normativo vigente bajo la razón de que las entidades estatales no realizan las otras dos funciones de gestión y fiscalización, sería más de lo mismo poner un nuevo marco regulador al transporte y al tránsito si las autoridades son las que cumplen con sus funciones.

La otra pregunta a responder es si estamos en capacidad de poder fiscalizar el actual marco normativo vigente y si el Ministerio de Transportes cómo ente rector de todo el Transporte está en capacidad de aplicar e implementar las políticas públicas sectoriales, consideramos que la respuesta sigue siendo negativa, el gobierno nacional no tiene mecanismos que le permite someter a gobiernos locales y regionales en el cumplimiento de sus políticas públicas nacionales sectoriales. En el caso de los gobiernos regionales podemos apreciar que estos emiten ordenanzas regionales que van en contra de la Políticas Públicas en materia de transporte y tránsito terrestre, y el Ministerio de Transporte no ejerce ninguna acción preventiva para que esto no se concrete, es más tampoco tiene ninguna iniciativa o estrategia al respecto.

En todos los casos donde el gobierno nacional a través del Ministerio de Justicia ha impulsado una acción de inconstitucionalidad contra estas ordenanzas regionales, siempre ha sido por iniciativa o presión de los operadores privados que ven mermadas sus posibilidades de sobrevivir ante la obligación que tienen de cumplir con toda la exuberante regulación que se les impone para prestar el servicio, en tanto los gobiernos regionales favorecen a que la informalidad penetre al sistema de autorizar operadores y vehículos sin necesidad de cumplir con todos requisitos que imponen los reglamentos nacionales al servicio de transporte.

Si bien el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en contra de todas estas ordenanzas regionales, pero este pronunciamiento se ha obtenido con demasiado retraso, de dos hasta tres años, algunas empresas de ómnibus formales no han soportado, han tenido que salir del mercado o reducir sus operaciones, y, la informalidad en dichas regionales se han fortalecido, se sienten respaldadas políticamente sin ningún ánimo de abandonar el servicio y de seguir haciéndolo sin cumplir las exigencias mínimas de seguridad y calidad que le demanda el marco regulatorio, tanto así que la SUTRAN en estas regiones no hace labor de supervisión y fiscalización, sus inspectores son impedidos de hacer su labor, agredidos físicamente y sus casetas incendiadas, y si actualmente realiza tales acciones en estas regiones, solamente lo hace sobre el servicio de empresas de ómnibus formales que se someten a dicha labor de control, realmente una pantomima en la labor de control a nivel nacional.

Otro ejemplo claro de que el gobierno nacional tampoco hace seguimiento de sus políticas públicas, se da en los gobiernos locales, en materia de tránsito terrestre, no hay ningún mecanismo que le permita al Ministerio de Transportes empujar a que los gobiernos locales cumplan con la regulación de tránsito, estos solamente se dedican a recaudar los ingresos por papeletas de infracción al menor costo, aprovechándose que el Código de Tránsito ha establecido que el 95% de las infracciones tienen la calidad de solidarias, siempre el pago se le exige al propietario del vehículo, además del regalo que le otorgó el Ministerio de Transporte, aumentar el plazo de prescripción de dos a cuatro años, con esto la finalidad de enmendar la conducta del chofer imprudente, temerario o negligente ha pasado a segundo plano, por cuanto los gobiernos locales no hacen el trabajo administrativo sancionador, los conductores infractores pueden tener 10, 20 o más papeletas de infracción consentidas graves o muy graves, los gobiernos locales evitan invertir los recursos de las papeletas en procedimientos sancionadores contra los conductores, los cuales deberían terminar en sanciones de suspensión o inhabilitación de la licencia de conducir, después nos quejamos mediáticamente porqué siguen conduciendo estos choferes. Al final del día el Ministerio de Transporte con sus omisiones y su desconocimiento, termina teniendo con un marco regulatorio de tránsito que no ayuda a su cumplimiento y a los objetivos deseados, el cual debe ser expectorar al chofer temerario, negligente o imprudente, es decir sostenemos sin querer un sistema de impunidad.

Por lo expuesto, este perverso enfoque regulador que actualmente genera el Ministerio de Transportes debe cambiar, no hagamos más normas, como tampoco hagamos más modificaciones de las existentes, hasta que la autoridad reguladora previamente se haga estas dos sencillas preguntas: para que regulamos y si estamos en capacidad de hacer cumplir las políticas públicas nacionales en materia de transporte y tránsito terrestre.

De continuar con este esquema regulador ampuloso, irracional, deficiente e ineficaz, sumado a la poca capacidad de gestión y la nula fiscalización de las entidades estatales, tendremos como resultado un Estado que de manera inconsciente promociona y hace alianza con los operadores informales vía la exigencia regulatoria, y los operadores formales condenados a competir con informales en desventaja, secuestrados por el sistema por el sólo hecho de formales. Así cualquiera quiere ser informal en el Perú.